曾批准百灵庙至满都拉高速公路建设立项的包头市发改委。 新京报记者 涂重航 摄

满都拉口岸等待通关的车辆排成长队。新华社发

商人梁策经历了荒诞人生。他从广东到包头修高速，2004年因被怀疑虚构工程项目，以欺诈罪被诉至法庭。一审包头市中院三次判决梁策无期徒刑，又两次被内蒙古高院否定。法院迥异判决中，一个电话，成为决定梁策命运的关键点。包头市发改委对法院称，曾批复立项同意修高速，但随后打电话告知梁策，批文撤销。而梁策称，投资商从未接到过这个电话。

调查发现，包头发改委存在越权审批高速路修建项目，投资商为获利急于抢占项目，双方均选择先上车、后补票，而最终该项目未被内蒙古自治区政府批准。

在最高法督办下，今年6月，内蒙古高原第三次审定，包头发改委电话撤销不合规，改判梁策等无罪。但至今，未宣判裁决。

谢艳萍、都林在包头市看守所已被关押5年。若不是糖尿病发展成了尿毒症，如今梁策也应被关在看守所。

他们三人10年前来包头修高速公路，2008年，以合同欺骗罪被抓，随后梁策、谢艳萍被判无期，都林被判有期徒刑8年。

但是，来自最高法院办公厅的一份函件显示，内蒙古高院早已于2014年4月15日，改判梁策、谢艳萍、都林无罪。

而这份判决书至今未下达。

对此，内蒙古高院该案审判长崔嵘，拒绝向记者透露此案的情况。

虚构公路项目？

梁策承接高速路项目久未开工，以欺诈罪被抓；包头发改委对警方称，已电话告知梁项目撤销

内蒙古达尔罕茂明安联合旗，简称“达茂旗”，位于中国的北疆，与蒙古国接壤。从“达茂旗”的百灵庙镇到北部口岸满都拉镇，全长144公里，如今仍是一条砂石公路。

广东商人梁策于2004年，由包头市发改委招商引资到这里，准备修建一条连接百灵庙到满都拉的高速公路（简称“百满高速”）。公路修成后，将利于进口蒙古国的矿产资源。

谢艳萍属于“百满高速”的总承包商代表，都林为她下属。

按照和梁策签订的总承包标段，谢艳萍又将标段分割，分包给苏某、胡某、李某等人。

2008年年底，分包商苏某等人因前期投入数百万元资金，而迟迟未获得开工信息，怀疑谢艳萍诈骗而向公安机关报警。

梁策并不担心被告，他和达茂旗政府签订了公路建设合同。

对于该项目，达茂旗发改局还向包头发改委请示。包头市发改委也做出立项批复：同意广东道通公司自筹资金以BOT投资方式修建百满矿山高速公路。

如今，因为尿毒症，梁策被取保候审，他向记者出示了该批复的复印件。文件上印着：包发改地经字[2004]430号文件，即《包头市发改委关于达茂旗百灵庙-满都拉矿山高速公路立项的批复》（以下简称“430文件”）。

警方介入期间，包头市发改委向警方出具了一份证明。证明称，“430文件”在下发后两三天，包头市发改委发现采取BOT方式修建公路必须经内蒙古自治区政府批准，故立即撤销了430文件。并以打电话的形式通知广东道通公司和达茂旗政府，要求按程序报批。

达茂旗政府也向警方提交了一份2004年10月25日的《会议纪要》。纪要显示，因道通公司违约，达茂旗政府已取消了公路建设合同。

这两份证明，成为了梁策等人涉嫌诈骗的关键证据。

梁策说，他从来没有收到撤销430文件的电话。就在430文件下发3天后，达茂旗还批复广东道通公司开工。

另在包头市发改委官方网站上，还能查到，2004年9月1日，启动百满公路建设项目的新闻。

“蒸发”的430文件

记者未在包头发改委查到所“撤销”文件的底册，该文件曾违规批复BOT方式建高速

今年11月21日，记者拿着430文件的复印件，去包头市发改委。发改委工作人员查阅到一份2004年的430号文件，这一份关于汽车企业的文件，与“百满公路”无关。文号抬头也是以“工字号”开头，而非“地经字”。

这位工作人员称，同一年度的430号文件只有一份，不可能一个文号有两份文件。正当她查看文件归档底册，核对该文件是否存在撤销或变更时，一位自称是办公室主任的男子上前制止。这位男子称，记者要“走程序”才能查阅。

包头市发改委交通处工作人员称，按照内蒙古自治区的规定，包头市发改委无权批复高速公路的项目立项，这个审批权在内蒙古自治区发改委。另外，对于收费性公路，还必须先由内蒙古自治区政府批复BOT收费立项，再由自治区发改委批复立项。

对于记者手中的430号文件，这位工作人员称，可能是由发改委地区经济处批复的。“情况很复杂，该项目可能是属于区域发展，一般招商引资项目才由他们处批复。”

而对于这份文件，包头市发改委地区经济处负责人称，他们处仅批复区域经济发展的项目，公路项目自他任处长以来，没有批过。

11月26日，内蒙古发改委工作人员表示，当年内蒙古存在一些地方发改委为了招商引资，对预可研报告做出立项批复。

“这也是不合规范的。”他说，高速公路立项批复，应由地方发改委上报至内蒙古发改委批，包括预可研报告也应如此，而当年地方政府为招商引资，能有项目吸引投资商，因此当地发改委批复一些项目的预可研报告。

上车补票的祸端

BOT项目须由内蒙古自治区政府批，“达茂旗”未立项，就和梁策签了公路建设合同

“百满公路”对于“达茂旗”有着战略意义，它能打通中蒙贸易。

但“达茂旗”2003年的财政收入仅过亿元，依靠自身财政无力修建数十亿元的公路，于是采取了BOT方式。

所谓“BOT方式”修建高速公路，则是政府给私营企业一定期限内的建设、经营、移交权，让投资方代为修建高速公路，经营收费权期满后，该高速公路无偿移交给政府。

梁策也是看中这条高速公路的盈利前景才决定与达茂旗政府合作。

而达茂旗与梁策签订的修路合同，就存在程序上的倒置。

由于“BOT项目”涉及特权经营权，其正规程序，须先由政府立项，然后进行招标。而且必须由内蒙古自治区政府批准立项。

“达茂旗”则走了相反的程序：先招商，有人投钱了，再立项。

梁策说，当年达茂旗政府为留住投资企业，在项目尚未立项情况下，就与其签订《建设合同》。目的是给企业一颗定心丸，虽然项目未立项，有了这个《建设合同》后，今后这个项目批下来，肯定会归其所属。

合同签订后，达茂旗政府开始申报项目，并让梁策开展前期工作。梁策让包钢设计院做了公路的预可研报告，前期花费近200万元。

2004年7月29日，达茂旗建设局批复百满高速选址报告。同日，达茂旗发改局向包头市发改委上报公路立项请示。

梁策也承认，当时的想法是，“先把项目占住，再一步步完善手续。”

当年8月25日，包头市发改委下发了430文件，同意立项。

文件下发3天后，即2004年8月28日，达茂旗政府对广东道通公司作出批复，同意其按照有关程序和规划进场勘测、设计、开工建设。

“这是一份开工令，有了430号文件，加上达茂旗政府这份批复，如果不开工就算违约。”梁策说。

随后，梁策于2004年10月20日注册资金一千万元，在包头市设立了包头道通百满高速公路投资管理有限公司，并开始为项目建设进行工程发包工作。

补不到票的困境

涉及BOT，需要自治区政府十多个部门表态，但只有2个部门同意BOT方式建“百满”

事实上，百满高速的建设并不顺利。

2004年10月25日达茂旗政府召开旗长办公会，专题研究百满高速公路事宜。

这份“会议纪要”也是“达茂旗”后来出示给警方，证明政府已和梁策解除了合同。

“会议纪要”显示，因广东道通公司违约，此前签订的《建设合同》自动解除，如要继续合作须重新签订新的协议。另外，广东道通公司必须将10亿元注册资金存入银行指定账户，并交纳1-2亿元保证金。

对此，梁策说，所谓的合同违约，并非是真的解除。按照《合同法》规定，单方面解除合同需经法院确定。另外，这次会议也是向他施压，让其早点到资。

梁策说，在项目一些手续并不完备的情况下，达茂旗政府要求其注入注册资金10亿元，这是一种急功急利的行为。而作为投资方注册资金应达到什么规模，这是企业自己的管理行为。

梁策说，2005年春节过后，达茂旗政府就对他说，按照内蒙古自治区的相关规定，达茂旗政府无权与广东道通公司签订建设合同，需要由包头市交通局代表甲方与其签订合同。

此后，达茂旗政府则退出与梁策合作的“百满公路”项目。

2006年9月23日，包头市交通局和梁策的合作公司签订了合同。

合同中，除了涉及建设“百满公路”，还增加了一条固阳至百灵庙段的一级公路建设，并配置给公司一个40亿吨煤田。

但是，包头市向内蒙古自治区政府的申请遇阻。

按规定，自治区政府得到请示后，需征求自治区发改委、交通厅、纠风办等十多个部门的意见，最终综合评价后做出批复。

一份2005年1月11日的内蒙古自治区办公厅文件则显示，关于以BOT方式修建“百满公路”，只有3个部门出具意见，且意见不一。

其中，内蒙古自治区交通厅、自治区纠风办同意参照BOT方式建设百灵庙-满都拉高速公路；发改委则建议按照一级公路标准建设。

据包头市发改委、达茂旗交通局证实，“百满高速”的“BOT模式”行政许可至今未获得内蒙古自治区政府的批复。另外，内蒙古自治区发改委也未对此项目批准立项。

纠不了的“错案”

内蒙古高院两次裁定，梁策等人的诈骗证据不足，包头中院依旧三次判梁无期

2005年3月3日，梁策与中煤总公司签订“百满公路”施工工程样板路总承包合同，并与谢艳萍、都林等人先后发包施工工程，与第三方签订施工协议，收取工程保证金。

但是，工程未获得内蒙古自治区批复，就无法征地动工。

梁策说，达茂旗政府希望由广东道通公司出资补偿失地牧民，而他们认为这项工作是一个很复杂的工作，由企业出资给牧民补偿，今后出现反复也说不清楚。

11月25日，记者采访了达茂旗政府办，一位负责百满高速协调工作的人士表示，对于2005年前后百满高速公路的情况他不清楚。

由于长期无法动工，梁策等人被包工头举报，遂以合同诈骗罪被诉至法庭。

一审裁定时，包头市中院采信了包头市发改委“电话撤销430文件”的说法，和达茂旗《会议纪要》所称的合同解除。

包头市发改委一位工作人员称，打电话撤销文件是他们约定俗成的惯例。他们撤销文件的做法都是打电话，或者当面收回发出文件，发出几份就收回几份。

“现在他肯定不承认。”这名工作人员说，既然撤销，肯定会打电话。

田文昌等多名法律界人士表示，对于一份已经下发的立项批复文件，不能以电话或口头通知的形式予以撤销。若要撤销，也需按照相关程序，以下发公文的形式予以撤销，对已造成后果的则需要赔偿并负法律责任。

一审判定，梁策等人诈骗罪成立。梁策等人不服，上诉。

2011年1月19日，内蒙古自治区高院作出二审裁定，认定梁策3人诈骗罪事实不清，证据不足，撤销一审判决，发回重审。

同年8月2日，包头市中院再次做出一审判决，维持原判。

2012年12月25日，内蒙古自治区高院再次裁定，发回重审。

2013年3月20日，包头市中院第三次判决，依旧维持原判。判决书里，案情表述中的排序错误也未修改。

律师田文昌说，《刑事诉讼法》规定，对于刑事案件，二审法院认为事实不清、证据不足只能发回重审一次。到了第二次二审时，二审法院应做出判决。

最高法督办纠错

5个月前内蒙古高院第三次审理，改判梁策等人无罪，但至今未对被告宣判

梁策案的转机出现在2013年11月30日。

工人日报一份发送国家各部委、各机关的内部资料中，刊登了由梁策撰写的文章《我的案件被二审发回重审，近三年没结果》。

据当时编辑这份刊物的编辑表示，梁策的文章获得中央高层领导的批示，随后最高人民法院办公厅对此文向工人日报社做出回复。

2014年6月16日，最高人民法院办公厅的复函中表示，对于《工人日报来信摘编》刊登梁策的文章，最高人民法院非常重视，周强院长立即批转内蒙古自治区高院依法处理，最高人民法院办公厅对该案予以立项督办。日前，本案已审理完毕。

复函中，对于案件审理情况作出介绍。

复函显示，“梁策、谢艳萍、都林涉嫌合同敲诈一案”二审法院内蒙古高院经审理认为：梁策等人没有虚构事实，隐瞒真相。本案争议的焦点是包头市发改委430号文件是否已被撤销。430号文件是包头市发改委按照规定采取书面形式作出的行政许可，撤销该公文也应遵守相应的程序和书面形式。本案以电话或口头通知的方式撤销430号文件不规范、不明确，梁策等人有理由认为430号文件未被正式撤销。从之后当地政府及其相关职能部门的系列请示、批复、文件及协议等，也能够证明双方协商修路事宜一直延续到2008年6月。达茂旗政府以《会议纪要》形式单方解除合同，客观上也不产生解除合同的法律效力。

复函显示，内蒙古高院改判梁策等人无罪。

被告人谢艳萍的妹妹谢艳华说，今年6月24日，内蒙古自治区高级人民法院刑二庭一位李姓女法官通知她，让其于6月26日上午10点多钟在包头市看守所门口等高院下达判决书。

然而谢艳华到达包头市之后，等了两个星期仍然没有等到高院的宣判。

谢艳华说，她在两个星期当中，几乎每天都多次联系李法官，对方先说“领导出差没回来，签不上字，再等一等，要是领导回来的话，赶上周末我也去给你宣判”，后来又说“他们正在和内蒙古自治区高级人民检察院打招呼，等他们回复，我们领导让你先回家等通知。”

谢艳华说，今年8月28日，自治区高院刑二庭孙副庭长对她说，没有下达判决书是因为高院内部正在走程序，多等一天也是多给一天的赔偿，不会超过2014年。

如今，三名被告人仍在等待二审的判决结果。其中，谢艳萍、都林目前关押在包头市看守所，梁策因在看守所期间，身患糖尿病的他没有控制血糖，两个月后发展为尿毒症，随即被取保候审，经过三年的治疗，如今仍需每周4天前往医院做透析。

对于二审改判“无罪”的决定，记者致函内蒙古自治区高级人民法院，至今未获得回复。

●2004年6月19日

广东道通公司与达茂旗政府签署百满高速公路项目建设合同。

●2004年8月25日

包头市发改委下发430号文，同意百满高速项目立项，及广东道通公司以BOT方式修建百满高速公路。

●2004年8月28日

达茂旗政府批复广东道通公司开工。

●2004年10月25日

达茂旗政府旗长办公会议，研究决定，道通公司因违约解除合同。

●2005年1月11日

内蒙古自治区办公厅文件显示，只有3部门出具意见，更多部门未表态

●2005年3月3日

道通公司与中煤总公司签订施工总承包合同。但因没批复，迟迟未动工。

●2008年底

分包商苏某怀疑谢艳萍诈骗报警。谢艳萍因涉嫌合同诈骗被刑拘。

●2009年2月

都林、梁策先后被刑拘。

●2009年3月12日

包头市发改委向警方证明，2004年8月25日之后的两三天，已电话撤销430号文

（律师称，已下发的公文须以公文形式撤销）

●2010年7月16日

包头中院采信包头发改委证明，一审判定，梁策等人诈骗罪成立。

●2011年1月19日

经被告人上诉，内蒙古高院二审裁定，撤销一审判决，发回重审。

●2011年8月2日

包头市中院再次做出一审判决，判决结果与前次相同。

●2012年12月25日

内蒙古高院再次裁定，“事实不清、证据不足，撤销原判，发回重审”。

●2013年3月20日

包头市中院做出第三次一审判决，结果仍与前两次一致。

●2014年4月15日

内蒙古高院审判委员会决定，依法改判梁策、谢艳萍、都林无罪。

●至今

内蒙古高院未宣判。

□新京报记者 涂重航 内蒙古呼和浩特报道

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